BBG Vergaberecht – „Fair, aber hart“

Das Vergaberecht in Österreich hat eine vergleichsweise kurze Tradition, aber eine steigende Bedeutung. Wie viel kauft der Staat über die BBG bei privaten ­Unternehmen pro Jahr ein und auf welche Warengruppen teilt sich das ungefähr auf?

Die Bundesbeschaffung GmbH (BBG) als Non-Profit-Organisation bietet als verlässlicher Einkaufspartner seit 20 Jahren ein umfassendes Portfolio für öffentliche Auftraggeber. Unser Angebot wird von diesen – Bundesministerien, Bundesländern, Städten und Gemeinden, aber auch ausgegliederten Unternehmen, Hochschulen und Einrichtungen im Gesundheits- und Forschungsbereich sowie Feuerwehren – gerne, aber nicht ausschließlich genutzt. Unsere Leistung sind Lösungen und das ist mehr als Einkauf. Sie beinhaltet auch die Beratung und umfangreiche Serviceangebote für öffentliche Auftraggeber und umfassende IT-Tools.
Das Volumen, das 2020 über unsere Rahmenvereinbarungen und -verträge abgerufen wurde, lag bei rund 1,8 Milliarden Euro. Die wesentlichsten Produktfamilien waren „IT & Telekommunikation“, „Gebäudebetrieb“ sowie „Mobilität“ und „Energie“. Bei Verbrauchsgütern ging der Bedarf vergangenes Jahr zeitweilig zurück, in den Themen „Medizin & Labor“ ist er deutlich gewachsen.

Welche besonderen Herausforderungen im Beschaffungsprozess sehen Sie in der Branche der Medizinprodukte und spezifisch im Bereich der In-vitro Diagnostika?

Der Bereich der Medizinprodukte ist ein äußerst vielfältiger. Bei Medizinprodukten spielt die Erfahrung der Anwender eine Rolle. Im Beschaffungsprozess ist zunächst die Produktanalyse wichtig. Wesentliche Themen sind: Was benötigt der Anwender? Was soll durch das Produkt gewährleistet werden? Gibt es alternative Produkte, die eventuell durch andere Ansätze den gleichen Zweck erfüllen?
Bei In-vitro Diagnostika sind in der aktuellen Situation besondere Anstrengungen notwendig, um die hohe Nachfrage abzudecken. Im derzeit sehr dynamischen Markt ist es wichtig,­ auf gesicherte Produktqualität zu achten. Unter anderem gewährleistet eine exakte technische Angebotsprüfung die notwendige Qualität der angebotenen Produkte.
Beide Bereiche zeichnen sich durch einen massiv erhöhten Bedarf in den letzten Monaten aus. Während Medizinprodukte im Bereich der Schutzausrüstung – zum Beispiel MNS EN 14683 – gut zu bewältigen waren, spürt man im Bereich der In-vitro Diagnostika deutlich die hohe Anzahl an neuen Lieferanten, teils mit eingeschränkter Logistikerfahrung.
Durch entsprechendes Fach-Know-how sind wir bestrebt, den Herausforderungen bestmöglich begegnen zu können.

Die BBG schreibt von der Flugdrohne bis zu Schultischen sehr unterschiedliche Produkte aus. Darunter sind etwa 10 % Medizin­produkte bzw. In-vitro Diagnostika. Wie stellen Sie sicher, dass bei diesen Ausschreibungen die erforderliche ­Sachkenntnis einfließen kann?

Die erforderliche Expertise wird in unseren spezialisierten Fachbereichen sichergestellt. Ein erfahrenes Team von Einkaufsexperten umfasst beispielsweise eine Pharmazeutin und einen Medizintechniker. Je nach Thema findet auch eine Einbeziehung sachkundiger Mitarbeiter öffentlicher Auftraggeber wie beispielsweise Techniker oder Mediziner aus dem Spitalssektor oder Spezialisten aus den Ministerien bzw. dem Bundesamt für Sicherheit im Gesundheitswesen statt. Während der Strategieentwicklung werden darüber hinaus tiefergehende Marktrecherchen und Markterkundungsgespräche durchgeführt, deren Erkenntnisse ebenfalls in die Verfahrensgestaltung mit einfließen.

Das BVergG 2018 gilt für alle Branchen, die der öffentlichen Hand Waren oder Leistungen anbieten. In der Medizinprodukte-Branche heißt das, es müssen die Wünsche der Anwender, die Hoffnungen der Patienten, die Erwartungen der Unternehmen und die Ansprüche der Gesundheitspolitik unter einen Hut gebracht werden. Wie schafft die BBG den Spagat zwischen politischem Willen und Bundesvergabegesetz?

Unser Anspruch ist, ständig mit- und vorauszudenken, um auf entstehende Bedarfe vorbereitet zu sein. So können wir Lösungen für öffentliche Auftraggeber anbieten, damit sich diese weiterhin auf ihr Kerngeschäft fokussieren können. Damit bieten wir die Antworten und Angebote, die unsere Kunden wirklich brauchen. Darüber hinaus setzen wir uns aktiv und lösungsorientiert mit Zielkonflikten auseinander und versuchen diese bestmöglich aufzulösen.

In den letzten Jahren hat sich Richtung „Digitalisierung“ der Ausschreibungen viel getan. Auf welche Entwicklungen bzw. ­Angebote sind Sie besonders stolz?

Die Digitalisierung umfasst nicht nur den gesamten Beschaffungsprozess, von der Planung einer Ausschreibung bis zur Lieferung bzw. Leistung beim Kunden, sondern geht darüber hinaus. Die Erkenntnisse, die über diesen Prozess entstehen, werden zur weiteren Verarbeitung, Automatisierung und Optimierung wiederverwendet. So erhöhen wir Planungssicherheit für unsere Ausschreibungen, Durchlaufzeiten werden verkürzt und Informationen zielgerichteter an den Markt und an die Kunden gebracht und wir investieren laufend in die Weiterentwicklung.
Die BBG hat vor allem in der Phase nach der Auftragsvergabe mit dem e-Shop auf europäischer Ebene eine Referenzplattform für modernen, öffentlichen Einkauf geschaffen. Wir sind stolz darauf, mit dem e-Shop eine stabile, bewährte Plattform zur Verfügung zu haben, die die öffentliche Hand in der Krise zuverlässig unterstützt bzw. seit Jahresende 2020 auch die Impfstoff-Logistik. So fungiert der Impf-e-Shop bei der Corona-Schutzimpfung als Bindeglied zwischen den verfügbaren Mengen, den Impfstellen und der Auslieferungslogistik.
Der e-Shop ist variabel genug, um auf unterschiedliche Anforderungen des Einkaufs unserer Kunden einzugehen – begonnen bei der Abbildung von Beschaffungs- und Genehmigungsprozessen über die Integration eigener Verträge und Kataloge bis hin zur Integration in das ERP-System des Kunden.

 

 

Wohin geht die Entwicklung in den nächsten drei bis fünf Jahren?

Digitalisierung ist ein großes Schlagwort, aber wir verfolgen damit diese Ziele: Das Einkaufen soll für den Kunden weiterhin so einfach wie möglich sein und immer modernen Anforderungen entsprechen. Dabei verfolgen wir die Strategie, unseren Stakeholdern mehr selbstbestimmte Einsicht in ihre Daten zu geben, aber auch mehr Kontrolle über Daten und Prozesse zu erhalten. Unser bereits bestehendes Portal soll dabei für Selfservice stark ausgebaut werden.
Die Teilnahme an Ausschreibungen soll für den Bieter so einfach wie möglich sein und modernen Anforderungen entsprechen – sowohl im Bereich der elektronischen Vergabe als auch in damit verbundenen Prozessen, wie zum Beispiel der Bietermobilisierung.
Interne Prozesse sollen optimiert, rechtssicher und, wo möglich, automatisiert werden. Dabei nutzen wir auch neue Möglichkeiten wie zum Beispiel „Predictive Analytics“, um Bedarfe zu berechnen oder die Ausschöpfung von Verträgen vorauszusagen.
Neben den technologischen Verschiebungen, etwa in Richtung Cloud-Systeme und den damit einhergehenden Veränderungen, werden E-Procurement-Prozesse auch durch EU-Vorgaben und nationale Gesetzgebungen beeinflusst. Hier ist die aktuellste Entwicklung die Umsetzung der EU-Verordnung zu Standardformularen, den „eForms“, auf nationaler Ebene, die sich im Bereich der Vergabesysteme und wahrscheinlich auch im Bereich der Kerndaten auswirken wird.

Wie sehen Sie diesbezüglich insgesamt die Zukunft hinsichtlich Prozesse und ­Transparenz?

Der Gesetzgeber hat mit der Kerndaten-Verordnung einen wichtigen Schritt in Richtung Open Government Data gesetzt. Die erwähnte Umsetzung der Standardformulare-Verordnung wird hier vor allem noch zu einer technischen Verbesserung führen. Das öffentliche Vergabewesen war noch nie so transparent wie heute.
Digitalisierung bringt unmittelbar auch eine Standardisierung von Prozessen mit sich und das ist ein Grundstein für Compliance und Transparenz. Hier gilt es jedenfalls, das darin liegende Potenzial bestmöglich zu heben.

Kann Ihrer Meinung nach eine Interessen­vereinigung wie die AUSTROMED dazu beitragen, den Prozess der Beschaffung zu optimieren?

Wir sind einem Austausch zur jeweiligen Marktsituation und zu aktuellen und künftigen Entwicklungen aufgeschlossen. Dies kann beispielsweise durch Gespräche mit Interessensvereinigungen regelmäßig stattfinden. Die so gewonnenen Erkenntnisse können im Rahmen der vergaberechtlichen Möglichkeiten und insbesondere im Hinblick auf einen fairen und transparenten Wettbewerb bei der Verfahrensumsetzung übernommen werden. Ein solcher Austausch kann dabei helfen, das Verständnis zum Thema öffentliche Beschaffung und Vergaberecht bei der Industrie zu erhöhen.
Darüber hinaus gilt: schulen, schulen, schulen. Die BBG versteht sich als Übersetzer zwischen Vergaberecht und Lieferanten bzw. zwischen Vergaberecht und Kunden. Jede Interessensvereinigung, die Energie und Zeit in das Verständnis der öffentlichen Vergaben investiert, hilft deren Mitgliedern und der Wirtschaft inhaltlich weiter.

Welche Optimierungschancen im Aus­schreibungs­prozess sehen Sie ­insbesondere im Falle von Notfällen, wie zum Beispiel in einer Pandemie im Hinblick auf Geschwindigkeit oder Transparenz?

Auch in Krisen- und Pandemiezeiten müssen die Grundsätze des Vergaberechts wie Transparenz und fairer Wettbewerb jedenfalls aufrecht bleiben. Für die Lösung, die mitunter unmittelbaren Bedarfe rasch und fair zu beschaffen, sind wir verantwortlich. Gerne stellen wir uns dieser Herausforderung, eine Verkürzung der gesetzlichen Fristen könnte den Prozess noch erheblich beschleunigen. Darüber hinaus sollte es mehr Möglichkeiten geben, neuartige und innovative Produkte unmittelbar für die Krisenbekämpfung beschaffen zu können.

Wie begegnen Sie Vorwürfen, dass gerade in der Pandemie gesetzlich vorgeschriebene Ausschreibungen etwa für die sogenannten Wohnzimmer-Tests aus Sicht mancher Stakeholder nicht genug berücksichtigt wurden?

Mit der sachlichen Faktenlage, denn in der Krise gilt: „Wer rasch hilft, hilft doppelt.“ Unmittelbar mit den ersten Medienberichten und bereits bevor Antigentests Teil der Strategie der Regierung wurden, haben wir die Bedarfslage abgefragt. Damals wurde ein Bedarf von in Summe gerade einmal 139.000 Euro eingemeldet. Als nach der Aufnahme in die Teststrategie evident war, dass öffentliche Auftraggeber auch Schnelltests brauchen, sind wir gleich aktiv geblieben und haben sämtliche unter Vertrag genommenen Unternehmen freiwillig und transparent auf der Website der BBG veröffentlicht. Parallel haben die Vorbereitungen für die Durchführung eines weiteren Vergabeverfahrens begonnen und dieses wurde im Jänner 2021 erfolgreich abgeschlossen. Das nächste Folgevergabeverfahren ist Ende Februar 2021 veröffentlicht worden. Insofern ist der Vorwurf für uns nicht nachvollziehbar.

Es gibt Ausschreibungen, die auf Preis und Verfügbarkeit der Produkte abzielen, Qualität wird ausgeklammert. Ist der Horizont damit nicht zu kurzfristig, wenn dann hohe Kosten durch Servicierung und Wartung entstehen? Welche Rolle spielt der Preis gegenüber der Qualität als Zuschlagskriterium bei Ausschreibungen?

Es gibt unterschiedliche Ansätze dazu, die im Regelfall sowohl von der Bedarfssituation als auch von den Marktgegebenheiten abhängen. Bei jeder Vergabe wird die Strategie anhand der vorrangigen Ziele festgelegt. Sofern es sinnvoll und möglich ist, wird auf eine Gesamtkostenbetrachtung fokussiert. Voraussetzung dafür ist, dass die Folgekosten zum einen tatsächlich relevant und zum anderen wettbewerbswahrend erfassbar und bewertbar sind. Reine Herstellerangaben, die nicht objektiv validiert werden können, eignen sich dafür nicht.
Die benötigte Qualität wird bei jeder Ausschreibung gemeinsam mit den wesentlichen Kunden festgelegt. Dies beinhaltet im Regelfall ein bereits hohes Basisqualitätslevel, das zwingend zumindest erreicht werden muss, und zwar mittels „KO-Kriterien“. Sofern darüber hinausgehende Qualitätsaspekte einen Mehrwert für den Kunden darstellen, erfolgt natürlich eine entsprechende Bewertung dieser „Mehrqualität“, die jedoch bereits in den Ausschreibungsunterlagen klar definiert sein muss. Diese Logik bedingt, dass der Prozentanteil der Qualitätsbewertung allein keine Aussagekraft hat, wenn man nicht auch die definierte Basisqualität – die gar nicht als Prozentanteil aufscheint – mitberücksichtigt. So kann zum Beispiel bei einem Produkt mit 80 % Preisbewertung und 20 % Qualitätsbewertung bei hoch angesetzter Basisqualität die tatsächliche Qualitätsgewichtung durchaus höher sein als im Fall einer stark reduzierten Basisqualität bei einer 20 % Preisbewertung und 80 % Qualitätsbewertung, da diese immer als „Add-on“ auf die Basisqualität zu verstehen ist. Darüber hinaus kann eine Qualitätsbewertung nur im Hinblick auf objektiv messbare und verifizierbare Kriterien erfolgen.

Welche Rolle spielt der Wirtschaftsstandort Österreich bei Ausschreibungen?

Wir sind hier der Ermöglicher zwischen europäischem Vergaberecht und praktischer Umsetzung und verstehen dieses Handwerk. Beispielsweise gibt es Rahmenvereinbarungen, bei denen öffentliche Auftraggeber den Produktionsort und den Lagerort wählen können. Die BBG hat, soweit uns bekannt ist, als einziger öffentlicher Auftraggeber einen gesetzlichen Auftrag, Klein- und Mittelbetriebe (KMU) besonders zu berücksichtigen. Daher haben wir einen hohen KMU-Anteil bei unseren Verträgen und Vereinbarungen – 75 % unserer Lieferanten sind KMU. Die steuerliche Wertschöpfung über uns ist groß. Über 90 % unserer Lieferanten haben ihren Firmensitz in Österreich.

Die aktuelle Ausschreibesystematik ­verhindert mitunter, dass heimische Medizin­produkte-Firmen überhaupt mitanbieten, etwa wenn es um Rahmenvereinbarungen für Kontingente geht, die vielleicht nicht abgeschöpft werden. Sehen Sie hier Möglichkeiten das Prozedere zu ändern?

In unseren Ausschreibungen bevorzugen wir – soweit wirtschaftlich sinnvoll und umsetzbar – eine losweise Gestaltung. Bei verschiedenen aktuellen Verfahren, bei denen die Versorgungssicherheit im Vordergrund steht, erfolgt der Abschluss mit allen geeigneten Unternehmen. Der jeweilige öffentliche Auftraggeber kann entsprechend den Anforderungen das jeweils beste Angebot daraus wählen. Gerade diese Vorgehensweise sollte möglichst viele österreichische Medizintechnikunternehmen zur Verfahrensteilnahme motivieren. Letztlich bleibt es in der finalen Verantwortung der Unternehmen, an einer Ausschreibung teilzunehmen oder nicht.

Was passiert, wenn Betriebe Produkte im Rahmen von Kontingenten anbieten, die dann aber – bei Abschöpfung – in dieser Menge gar nicht verfügbar sind?

In der Engpasssituation hat sich die Mehrlieferantenstrategie absolut bewährt. Das bedeutet, es wird mit mehreren Unternehmen die jeweilige Rahmenvereinbarung abgeschlossen. Für unsere Kunden als öffentliche Auftraggeber entsteht Versorgungssicherheit, für die Unternehmen maximale Flexibilität in Hinblick auf verfügbare Mengen und Lieferzeiten. Wir beobachten täglich alle Kontingente und schreiben bei absehbaren Ausschöpfungen von Volumina unmittelbar neu aus.

Welche Konsequenzen hat es, wenn Firmen nachweislich falsche Angaben über Qualität oder Verfügbarkeit machen?

Unser Vertrags- und Qualitätsmanagement achtet darauf, dass die Vereinbarungen und Verträge eingehalten werden und die Lieferanten sich während der Laufzeit zu noch besseren Partnern auf Zeit entwickeln. Beispielsweise arbeiten in der BBG sowohl eine Apothekerin als auch ein geprüfter PSA-Experte, um die Produktqualitäten im Detail prüfen zu können. Die Nichteinhaltung von vereinbarten Leistungen kann bis zur Aufkündigung einer Rahmenvereinbarung führen. Wir agieren hier auf Basis der Vereinbarungen fair, aber auch hart aus Sicht der unterlegenen Anbieter.

KMU-Schutz

Ein besonderes Augenmerk wird seitens der Europäischen Union auf den Schutz von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) gelegt. In der EU-Richtlinie 2015/24 wird darauf hingewiesen, dass die Vorschriften für die öffentliche Vergabe die Teilnahme kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) an öffentlichen Vergabeverfahren erleichtern sollen und es den Vergabestellen ermöglicht wird, die öffentliche Auftragsvergabe in stärkerem Maße zur Unterstützung gemeinsamer gesellschaftlicher Ziele zu nutzen.
Auch die Zusammenführung und Zentralisierung von Beschaffungen sollte sorgfältig überwacht werden, um eine übermäßige Konzentration der Kaufkraft und geheime Absprachen zu verhindern und Transparenz und Wettbewerb sowie die Möglichkeiten des Marktzugangs für KMU aufrechtzuerhalten.
„Die öffentliche Vergabe sollte an die Bedürfnisse von KMU angepasst werden“, fordert Gerald Gchlössl, Präsident der AUSTROMED und ergänzt: „Den öffentlichen Auftraggebern sollte empfohlen werden, auf den Leitfaden für bewährte Verfahren zurückzugreifen, der im „Europäischen Leitfaden für bewährte Verfahren zur Erleichterung des Zugangs kleiner und mittlerer Unternehmen zu öffentlichen Aufträgen wiedergegeben ist und Vorgaben enthält, wie sie die Vergabevorschriften so anwenden können, dass die Beteiligung von KMU erleichtert wird.“

AUSTROMED-Forderungen für eine faire und ­transparente Vergabe

  • Eine objektive Durchführung von Vergabeverfahren im Sinne der Patientensicherheit.
  • Eine gesetzlich verankerte Gewichtung von Preis und Qualität bei Vergabeentscheidungen. Die Qualität muss dabei mit mindestens 50 % bewertet werden – bei lebenserhaltenden, lebensrettenden oder besonders ­innovativen Medizinprodukten mit zumindest 80 %.
  • Eine nachvollziehbare, objektive Bewertung aller produktbegleitenden Dienstleistungen (z. B. Einschulungen, OP-Begleitung, lokale Verfügbarkeit qualifizierter Mitarbeiter für Vor-Ort-Service) für die Sicherung des Wirtschaftsstandorts Österreich.
  • Eine erweiterte sektorenübergreifende Kostenbetrachtung im Sinne der „Total Costs of Ownership“ durch die ausschreibende Stelle. Dadurch liegt der Fokus nicht auf einer kurzfristigen Stückkosten­einsparung, sondern auf einer nachhaltigen Optimierung der gesamten Behandlungskosten.
Interview mit: Mag. Gerhard Zotter, MBA

Geschäftsführer Bundesbeschaffung GmbH
© Foto: BBG/Foto Fally


Gerald Gschlössl, Foto: studio horak/Sandra Horak

AUSTROMED-Präsident


MP 01|2021

Herausgeber: AUSTROMED, lnteressensvertretung der Medizinprodukte-Unternehmen
Publikationsdatum: 2021-04-12